หลัก FPIC กับสิทธิที่ถูกขโมยไปของชนเผ่าพื้นเมืองในโครงการผันน้ำขนาดใหญ่ของรัฐ

ชนเผ่าพื้นเมืองทั่วโลกได้รับการรับรองสิทธิจากปฏิญญาสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิชนเผ่าพื้นเมือง พ.ศ. 2550 (United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples ค.ศ. 2007 หรือ UNDRIP) โดยให้การคุ้มครองสิทธิชนเผ่าพื้นเมืองเพื่อการปกป้องศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ วิถีชีวิต มรดกวัฒนธรรมและภูมิปัญญาตามประเพณี สิทธิบทบาทในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม มีส่วนร่วมและรับประโยชน์อย่างเป็นธรรมจากการพัฒนาของรัฐ สิทธิกำหนดอนาคตตนเอง  สิทธิการใช้ที่ดิน เขตแดน และทรัพยากร การ“มีตัวตน ไม่ถูกเลือกปฏิบัติ” ในกระบวนการพัฒนาจากนโยบายรัฐ และมีสถานะเป็นหุ้นส่วนสำคัญในการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน

สิทธิชนเผ่าพื้นเมืองแม้ได้รับการคุ้มครองจากปฏิญญาสากลดังกล่าวและกฎหมายฉบับอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง แต่ในหลาย ประเทศ โดยเฉพาะทวีปเอเชียและอเมริกา ชนเผ่าพื้นเมืองยังคงถูกเลือกปฏิบัติ ไร้สถานะ ไร้ตัวตน ถูกบังคับออกจากถิ่นฐานตนเอง การให้บุคคลภายนอกเข้ามาและนำเอาทรัพยากรของชนเผ่าพื้นเมืองไปใช้โดยปราศจากความยินยอม และการถูกละเมิดสิทธิด้านต่าง ๆ เครือข่ายชนเผ่าพื้นเมืองนานาประเทศจึงใช้ฐานของปฏิญญาสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิชนเผ่าพื้นเมือง มาตรา 10, 11, 19, 28, 29 และ 32 พัฒนากลไกคุ้มครองสิทธิชนเผ่าพื้นเมืองให้มีความเป็นรูปธรรมทางปฏิบัติมากขึ้น โดยใช้ชื่อเรียก “หลักการให้ฉันทานุมัติที่ได้รับการรับรู้ บอกแจ้งล่วงหน้า และเป็นอิสระสำหรับชนเผ่าพื้นเมือง (Free, Prior and Informed Consent)” หรือหลัก FPIC

หลัก FPIC พัฒนาขึ้นจากฐานของสิทธิชนเผ่าพื้นเมืองทั้งสิทธิตามหลักจารีตประเพณีและสิทธิตามกฎหมายระหว่างประเทศ ส่วนแนวคิดของหลัก FPIC มาจากวิถีปฏิบัติอันยาวนานของชนเผ่าพื้นเมืองที่ว่า “สมาชิกในชุมชนไม่สามารถเดินเข้าไปในบ้านของสมาชิกคนอื่นได้หากไม่ได้รับการเชื้อเชิญ หรือไม่มีใครเข้าไปในสวนของอีกคนหนึ่งและเก็บสิ่งที่ต้องการโดยไม่มีการขออนุญาตจากเจ้าของก่อน” หลัก FPIC จึงเป็นการยอมรับในสิทธิความเป็นเจ้าของและเจ้าของเป็นผู้มีสิทธิในการให้ฉันทนานุมัติ โดยถูกใช้เป็นเครื่องมือเพื่อปกป้องที่ดิน ทรัพยากร วัฒนธรรม วิถีชีวิต รวมทั้งเป็นเครื่องมือตอบโต้รัฐ หรือหน่วยงานผู้รับมอบอำนาจจากรัฐ ที่ไม่เคารพสิทธิพื้นฐานและไม่ขอฉันทนานุมัติจากชนเผ่าพื้นเมือง แต่มักมองชนเผ่าพื้นเมืองอย่างไม่มีตัวตนและไม่มีสิทธิเป็นเจ้าของทรัรพยากร

สถานะของหลัก FPIC เป็นหลักการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิชนเผ่าพื้นเมือง โดยเฉพาะการที่ชนเผ่าพื้นเมืองได้รับผลกระทบทางลบจากการดำเนินนโยบายหรือโครงการพัฒนาของรัฐ ซึ่งสิทธิตามหลัก FIPC เกี่ยวข้องกับสิทธิในการกำหนดอนาคตตนเองที่สามารถตัดสินใจอย่างอิสระเกี่ยวกับการใช้ทรัพยากร ทรัพย์สิน และแนวทางการดำเนินชีวิต สิทธิในการพัฒนา ในฐานะชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิมที่สามารถมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจในนโยบายหรือโครงการรัฐที่เข้ามากระทบกับวิถีชีวิตของพวกเขา ในลักษณะการให้ฉันทานุมัติ โดยที่สมาชิกของชุมชนส่วนใหญ่มีความเห็นชอบ หรือยอมรับร่วมกันโดยอัตโนมัติ และ สิทธิการปกป้องที่ดิน เขตแดน และทรัพยากร การคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและวัฒนธรรม และยังรวมถึงสิทธิชุมชนในการยับยั้งหรือปฏิเสธการดำเนินโครงการของรัฐ หากว่าโครงการนั้นไม่ได้มีกระบวนการอย่างเป็นธรรมและการจัดการทรัพยากรอย่างยั่งยืน

หัวใจสำคัญของหลัก FPIC อยู่ที่องค์ประกอบ 4 ด้าน คือ 

Triangle: ปฏิญญาสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิชนเผ่าพื้นเมือง ค.ศ. 2007
องค์ประกอบของหลัก FPIC
1Free :  หลักอิสระ เป็นการตัดสินใจอย่างอิสระของชุมชนชนเผ่าพื้นเมืองโดยปราศจากแรงกดดันจากภายนอกชุมชน เช่น การสร้างเงื่อนไข การข่มขู่ การกล่าวร้าย การสร้างความแตกแยกในชุมชนจากหน่วยงานเจ้าของโครงการหรือบริษัทที่ปรึกษาโครงการ ฯ  
2Prior : หลักการรับทราบล่วงหน้า เป็นการให้ชุมชนชนเผ่าพื้นเมืองมีโอกาสระดมความคิดเห็น การปรึกษาหารือภายในและระหว่างชุมชน ซึ่งการดำเนินโครงการใด ๆ ของรัฐนั้น ชุมชนควรได้รับทราบล่วงหน้าตั้งแต่แนวคิดริเริ่มโครงการ การออกแบบโครงการ การศึกษาผลกระทบและจัดทำรายละเอียดของโครงการ และให้ระยะเวลาที่เหมาะสมสำหรับการตัดสินใจของชุมชนก่อนที่โครงการจะเริ่มดำเนินการ
3Informed :   หลักการบอกแจ้งข้อมูลเพื่อการตัดสินใจที่ดี เป็นการให้ชุมชนชนเผ่าพื้นเมืองได้รับแจ้งข้อมูลที่จำเป็นและเป็นข้อมูลที่สมบูรณ์รอบด้านสำหรับการตัดสินใจที่ดี โดยเฉพาะข้อมูลที่ชัดเจนเกี่ยวกับวัตถุประสงค์ กิจกรรม สถานที่ และผู้มีส่วนได้ส่วนเสียของโครงการ ผลประโยชน์และผลกระทบทางลบของโครงการ ใครเป็นผู้พูดเกี่ยวกับผลดีผลเสียของโครงการ ความเสี่ยงและการจัดการความเสี่ยงของโครงการ ใครที่เป็นตัวแทนชุมชน และชุมชนต้องมีตัวแทนเข้าไปมีส่วนร่วมในกระบวนการจัดทำรายงานศึกษาโครงการ รวมถึงกระบวนการปรึกษาหารือและการตัดสินใจของโครงการ ซึ่งในกระบวนการหากไม่มีตัวแทนชุมชน รายงานอาจเขียนในประเด็นที่ชุมชนไม่เห็นด้วย เช่น ชุมชนคัดค้านโครงการ แต่รายงานกลับเขียนว่ามติในรายงานมาจากการมีส่วนร่วมของตัวแทนชนเผ่าพื้นเมืองอย่างเต็มที่
4Consent : หลักฉันทานุมัติของชุมชน  เป็นข้อตกลงหรือฉันทานุมัติการตัดสินใจของชุมชนต่อโครงการ/กิจกรรมของรัฐหรือผู้แทนรัฐ ฉันทานุมัติเป็นกระบวนให้สมาชิกชุมชนได้รับการปรึกษาหารือและมีฉันทามติร่วม โดยเป็นการตัดสินใจที่เกิดจากความต้องการของชุมชนจริง ๆ และมีผลผูกพันต่อการนำไปปฎิบัติของรัฐ หรือการตัดสินใจของชุมชนจะต้องได้รับการยอมรับและเคารพต่อสิทธิชนเผ่าพื้นเมือง
ฐานสิทธิชนเผ่าพื้นเมือง

หลัก FPIC มีการนำไปปรับใช้ในหลายประเทศ โดยใช้ร่วมกับปฏิญญาสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิชนเผ่าพื้นเมือง ค.ศ. 2007 และกฎหมายภายในประเทศ เช่น ประเทศฮอนดูรัส ฟิลิปปินส์ มาเลเซีย ปานามา แทนซาเนีย คอสตาริกา ประเทศหมู่เกาะ และประเทศในป่าเขตร้อน เป็นต้น สำหรับประเทศไทยมีการรณรงค์และพยายามผลักดันหลัก FPIC ให้เกิดผลในทางปฏิบัติ โดยมูลนิธิชนเผ่าพื้นเมืองเพื่อการศึกษาและสิ่งแวดล้อม และภาคีสากลของชนเผ่าพื้นเมืองในป่าเขตร้อน แต่ก็ยังเกิดผลไม่สำเร็จมากนัก เมื่อเทียบภาพสะท้อนแสดงให้เห็นการละมิดหรือขโมยสิทธิของชนเผ่าพื้นเมือง โดยเฉพาะเมื่อไม่นานมานี้ในกรณีโครงการผันน้ำยวม

โครงการเพิ่มปริมาณน้ำต้นทุนให้เขื่อนภูมิพลแนวส่งน้ำยวม-อ่างเก็บน้ำเขื่อนภูทล หรือโครงการผันน้ำยวม เป็นโครงการชลประทานขนาดใหญ่ ครอบคลุมพื้นที่ 3 จังหวัด ได้แก่ ตำบลนาเกียน ตำบลอมก๋อย อำเภออมก๋อย ตำบลนาคอเรือ อำเภอฮอด จังหวัดเชียงใหม่  ตำบลสบเมย ตำบลแม่สวด อำเภอสบเมย จังหวัดแม่ฮ่องสอน ตำบลแม่วะหลวง อำเภอท่าสองยาง จังหวัดตาก ซึ่งส่วนมากเป็นพื้นที่ป่าอนุรักษ์ พื้นที่เตรียมประกาศเป็นอุทยานแห่งชาติ พื้นที่ลุ่มน้ำชั้น 1 และเป็นที่ตั้งถิ่นฐานของชนเผ่าพื้นเมืองชาวปกากะญอหรือกะเหรี่ยง หากพิจารณารายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมของโครงการนี้ ในมิติการประเมินผลกระทบทางสังคม ถือว่ายังขาดความชัดเจนด้านกระบวนการมีส่วนร่วมของกลุ่มผู้รับผลกระทบทางลบของโครงการที่เป็นชาวปกากะญออยู่มาก ขณะที่ในรายงานเองก็ระบุว่าพื้นที่โครงการส่วนใหญ่มีประชาชนเป็นกลุ่มชาติพันธุ์กะเหรี่ยงและต้องถูกอพยพโยกย้าย เวนคืนที่ดินและทรัพย์สิน หากแต่ว่า “สิทธิของผู้รับผลกระทบทางลบหรือผู้เสียประโยชน์ในโครงการ” ที่ระบุไว้ในรายงาน คือ “ผู้มีเอกสารสิทธิครอบครองที่ดินและทรัพย์สิน” ซึ่งชนเผ่าพื้นเมืองชาวกะเหรี่ยงส่วนใหญ่ไม่มีเอกสารสิทธิดังกล่าว ทำให้ผู้รับผลกระทบทางลบในโครงการนี้จึงมีจำนวนน้อยกว่าที่ควรจะเป็น “ตามสภาพจริง”  

เมื่อสิทธิของชนเผ่าพื้นเมืองในโครงการนี้ตีความเป็นเพียงสิทธิตามเอกสารสิทธิ์เท่านั้น ทั้งยังไม่ตีความสิทธิชนเผ่าพื้นเมืองตามกฎหมาย UNDRIP หลัก FPIC และกฎหมายไทยที่เกี่ยวข้อง  ซึ่งรับรองสิทธิชนเผ่าพื้นเมือง ทั้งในด้านสิทธิกำหนดอนาคตตนเอง สิทธิในการพัฒนา สิทธิบูรณาภาพทางวัฒนธรรม และ “สิทธิในที่ดิน เขตแดนที่สืบเนื่องจากบรรพบุรุษ และทรัพยากรธรรมชาติ” สิทธิเหล่านี้ผูกพันกับนิยามความเป็นชนเผ่าพื้นเมืองที่มีการตั้งถิ่นฐานยาวนาน มีความสืบเนื่องทางประวัติศาสตร์ จารีตประเพณีและวัฒนธรรม มีความผูกพันต่อทรัพยากรธรรมชาติ มีความมุ่งมั่นต่อการอนุรักษ์ พัฒนา และสืบทอดเขตแดนของบรรพบุรุษ วัฒนธรรมอัตลักษณ์ของชาติพันธุ์ตนสู่คนรุ่นอนาคต 

การตีความสิทธิผู้รับผลกระทบทางลบหรือผู้เสียประโยชน์ในโครงการผันน้ำยวมที่ไม่ครอบคลุมสิทธิชนเผ่าพื้นเมือง โดยเฉพาะสิทธิที่ดิน เขตแดน  และทรัพยากร ซึ่งเป็น “สิทธิที่แสดงความเป็นเจ้าของ” อันมีมุมมองต่างกันออกไป อย่างไรก็ดี หลักการของ FPIC ที่ว่า หากการกระทำใด ๆ จากภายนอกที่เข้ามามีผลต่อกระทบเสียหายต่อที่ดิน เขตแดน และทรัพยากร ก็ต้องได้รับการอนุญาตหรือฉันทานุมัติจากชนเผ่าพื้นเมืองผู้เป็นเจ้าของเสียก่อน โดยที่สิทธิความเป็นเจ้าของดังกล่าว อาจไม่จำเป็นต้องมีเอกสารสิทธิการครอบครองที่เป็นลายลักษณ์อักษณ แต่ต้องเป็นสิทธิที่พิสูจน์ได้ถึงร่องรอยความสืบเนื่องทางประวัติศาสตร์ชนเผ่า เขตแดนที่สืบเนื่องมาจากบรรพบุรษ และการตั้งถิ่นฐานในเขตแดนไทย 

การตีความที่ยังไม่ครอบคลุมถึงสิทธิชนเผ่าพื้นเมืองในโครงการผันน้ำยวม ทำให้โครงการขนาดใหญ่นี้มีผู้รับผลกระทบทางลบที่ได้รับการชดเชยความเสียหายเพียงแค่ 4 ครัวเรือน ขณะที่ชาวชนเผ่าพื้นเมืองชาวปกากะญอหรือกะเหรี่ยงซึ่งเป็นคนกลุ่มใหญ่ที่ได้รับผลกระทบทางลบจากโครงการนี้“กลายเป็นมนุษย์ล่องหน ไร้ตัวตน ถูกเพิกเฉยต่อสิทธิ เปรียบเสมือนเป็นสิทธิที่ถูกโขมยไป” ทั้งนี้ ในที่นี้ไม่อยากตั้งคำถามว่า “ใครคือผู้ขโมยสิทธิชนเผ่าพื้นเมือง” ไป  หากแต่อยากตั้งคำถามว่า “เราจะคืนสิทธิที่ถูกขโมยไปให้แก่ชนเผ่าพื้นเมืองได้อย่างไร” เพื่อให้พวกเขาได้รับความยุติธรรมจากการพัฒนามากขึ้น และเพื่อให้การพัฒนาโครงการของรัฐเป็นไปตามหลักสิทธิมนุษยชน หลักนิติธรรม และการพัฒนาที่ยั่งยืน 

 ขอบคุณบทความจาก : ผศ.ดร. บูชิตา สังข์แก้ว

ศูนย์ส่งเสริมความเสมอภาคและความเป็นธรรม

วิทยาลัยนวัตกรรมสังคม มหาวิทยาลัยรังสิต

[email protected]